近期，由中國財經(jīng)出版?zhèn)髅郊瘓F、經(jīng)濟科學出版社出版的《政府采購與PPP評論》(2017年第一輯)一書正式出版發(fā)行，該書是一本開放性學術(shù)文集，刊載了包括政府管理部門、理論研究機構(gòu)在內(nèi)等各方主體有關(guān)PPP的精彩觀點及論述。E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人薛濤作品《PPP難解負債沖動，公共服務價費研究迫在眉睫》也被收錄其中。該文從近期財政部再次敲響的規(guī)范地方舉債的警鐘出發(fā)，指出解決地方政府債務沖動的根源在于央地財權(quán)事權(quán)分配和公共服務價費機制的全面改革，并結(jié)合公共服務矩陣基本理論給出方向性的探討。

E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人薛濤

近日，《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》(財預〔2017〕87號)(以下簡稱“87號文”)推出，輿論一片嘩然。應該說，對待地方政府違規(guī)利用“政府購買服務”程序來融資，該文件可謂穩(wěn)準狠。再加上財政部等六部委5月初聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(以下簡稱“50號文”)之前的50號文，道道金牌催下，一種烏云壓頂?shù)奈兜溃簧偃艘詾檎顿M類的PPP項目是否屬于被叫停之列。當然，這種忙亂也折射出另外一面，87號文本身其實是對PPP的一種直接利好，然而不少主體卻無法分辨，也體現(xiàn)了PPP這種相當復雜的事物，地方政府、金融機構(gòu)乃至企業(yè)等各類主體其實有多大比例能夠真正掌握?其次，細微處耐人尋味的是，也有人為此真心擔心，是否從2014年《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)(以下簡稱“43號文”)發(fā)端的這輪PPP大運動，也會有戛然而止的一天?

一、 PPP不是為了融資?

正如筆者在兩年前所預警的一樣，本輪PPP的發(fā)起時，未足夠重視(或者是未來得及)對公共服務本身進行充分的頂層思考和設計，也未對特許經(jīng)營10年的成果進行充分的分析和總結(jié)。以43號文為發(fā)端，將PPP的目標不光定位在對傳統(tǒng)“公建公營”體系的一種“革命”，更是變成了在國際上罕見的對地方負債的一種輔助管理手段(即“堵暗道、修明渠”)。那么，我們就不應該對此沒有心理準備，就是我們的PPP，在落地中很多時候與其根本目的(提升公共服務供給效率)的目標發(fā)生背離，融資落地成為地方政府最首要的目標，工程利潤成為某些社會資本最看重的目標，安全放貸成為金融機構(gòu)最要命的目標。在這樣一個三元關(guān)系組合最終唱起“三人轉(zhuǎn)”的時候，也許不少落地的項目也就和初心無關(guān)了。

筆者曾在去年一次國務院法制辦的立法研討會上刺耳地提到“自私博弈論”的觀點，提醒政策制定者改革新政出臺時要足夠重視和推演實際落地中各類主體的逐利沖動及為此所帶來的異化問題。近日，筆者在印度人考希克·巴蘇的新書《政策制定的藝術(shù)——一位經(jīng)濟學家的從政感悟》中得到共鳴，書中用作者自身體驗，強調(diào)政策制定者需要具有“二階思考(two-stage thinking)的能力，即運用一定的經(jīng)濟學思維、邏輯推理能力以及基本的道德責任，對有關(guān)問題多想一步，充分考慮市場不同主體的自私本性(“經(jīng)濟人”假設)，才能提防貌似合理的政策帶來南轅北轍的后果。十八屆三中全會以來，我們在股市、金融、外匯、地方債務控制和房地產(chǎn)等方面幾次謀求改革的努力都面臨一些失控和混亂的局面，背后和“自私博弈論”及利益集團的形成有很大的關(guān)系。

其實，考?？恕ぐ吞K在這方面的真實體驗只是驗證了新制度經(jīng)濟學的一些基本原理，即市場機制并不是萬能的，它難以克服“外部性”的問題。因此，推演市場行為者在追逐自身利益最大化的行為時，必須充分考慮除了市場機制以外，制度作為內(nèi)生變量在其中的作用，而制度在此處不光是正式制度(法律、法規(guī)、合約等)，還包括非正式制度(價值觀念、倫理道德、文化傳統(tǒng)等)的約束性作用。

如果以上述思路憑著務實的態(tài)度認真去分析推演，而不是僅僅用理想主義來進行語言表述，結(jié)合筆者曾提到過的中國國情下的“三大關(guān)系”的制約(央地關(guān)系、部委關(guān)系和所有制關(guān)系，具體可參見：薛濤：中國特色三大關(guān)系決定PPP國情)，就可以明白為什么簡單引進國外的理論應用在中國國情下結(jié)果卻有可能南橘北枳。對比來看，日本的公建公營企業(yè)依然可以做到富有效率，而同時日本PPP中的VFM也可以做得有料有意義，而英國的PFI為什么不會有工程化的危險，為什么法國作為特許經(jīng)營的鼻祖現(xiàn)在拋棄了融資屬性，而更喜歡做DBO或者委托服務?這些事情在中國國情下會是多么的罕見。筆者一直堅持認為PPP的唯一核心目的是公共服務長期供給效率的提高，而此時想起來曾經(jīng)在清華環(huán)境學院的一次沙龍上與德國教授們交流中國的PPP情況，他們提醒資本的逐利性和短期及流動性，從整體上與該核心目的存在背離的傾向，值得警惕并在機制設計中充分考慮預防。

二、PPP研究中公共服務體系研究力量的缺位

開篇所提到的大禹治水式的財政部控制債務問題的努力，如果說企業(yè)包括金融機構(gòu)都是按照市場規(guī)律的指揮棒(逐利性)辦事無可厚非，然而融資目的成為地方政府實際上的首要動機，卻是在本輪PPP中中央政策制定者必須謹慎面對的核心問題，在政策制定前的推演上必須有充分的認識和安排，以避免PPP本身的核心目的因此無法達成。而基于如下的四個背離，我們需要加強對公共服務體系整體考慮的研究，而不僅僅是PPP流程節(jié)點上的直接研究，對于當前解決PPP后幾十年的穩(wěn)定發(fā)展問題變得十分關(guān)鍵。

1、 中央政策制定的初衷與地方政府面臨融資困境謀求突破之間的背離

43號文，50號文，87號文，堵地方債如大禹治水般繁忙的財政部，一直在和地方政府的“道高一尺魔高一丈”的“創(chuàng)新”做“斗爭”，背后也說明地方政府的融資困境難解。

2、 不同地區(qū)間財政收入可承擔力與PPP意愿強度的背離

與之對應的是，相對富裕的地區(qū)，PPP意愿反而較低，而西部不少地方陸續(xù)會面臨“10%紅線”(《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》(財金[2015]21號)規(guī)定，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%)突破的問題。

3、 PPP項目追求創(chuàng)新效率與市場運營空間捆綁，與金融機構(gòu)主要關(guān)注求穩(wěn)求政府信用之間的背離

根據(jù)有些金融機構(gòu)的反饋，他們對捆綁市場運營的項目，以及需要對盈利前景進行判斷的直接經(jīng)營類的項目參與意愿有限，更偏向做政府付費的項目，回報機制穩(wěn)定，更像傳統(tǒng)的投融資平臺模式。可見金融機構(gòu)的慣性依然很強，行業(yè)判斷能力缺乏導致很難適應不依賴于政府信用的PPP模式。

4、 公共服務體系的升級與PPP的商業(yè)利益喧囂之間的背離

從當前股市的PPP概念火熱到充斥在金融圈的PPP商機分析，哪里有公共服務體系提升的視角?滿屏都是企業(yè)的營收和利潤的暴漲，薦股與萬億齊飛，表外與基金共鳴。突出的特點是，當87號文一出臺，大量分析接踵而至，其解讀的主要方向，就是安撫資本市場，聲明與PPP的大利好無關(guān)。其實，公共服務即便采用PPP模式也本該是微利穩(wěn)健型行業(yè)，如果以盈利暴增成為股市操作的熱點，那么不是PPP的問題就是股市的問題，當然也許兼而有之。

從上述背離本身看到，對公共服務體系本身的研究急需加強，但基礎(chǔ)理論學院派研究體系和項目實操演進之間所關(guān)注的問題差距太大。PPP政策制定中所依托的主要研究力量落在了項目實操中發(fā)揮較大作用的中介咨詢公司和法律事務所上，雖然是研究方向和能力的不同本身就應該各有側(cè)重，不過院校派過于注重頂層而忽視項目現(xiàn)實的訴求，而當前大部分的PPP實操專家主要發(fā)力在項目包裝和流程中的各專業(yè)細節(jié)，兩者之間依然存在著一種互不理解的鴻溝。

同時，即便兩者通過會議和研究小組等方式緊密合作，組合中也缺乏了對行業(yè)深入理解的相關(guān)專家的力量。這方面需要與行業(yè)部門緊密合作，將理論研究結(jié)合行業(yè)現(xiàn)實來推進，同時充分考慮國情下平臺公司成功轉(zhuǎn)型的樣本和新專業(yè)化平臺的發(fā)展趨勢，以及公共服務監(jiān)管和價格體系的構(gòu)建，才能解決當前PPP面臨的兩大問題：(1)公共服務長期供給效率是否能提高; (2)PPP帶來的政府長期支出責任如何減輕。然而現(xiàn)在我們看到的情況，這種合力尚未能積極有效的出現(xiàn)。

說到這一點，筆者在近期翻閱過往資料中，發(fā)現(xiàn)在14年前由陳吉寧先生擔任系主任時在清華環(huán)境系所組建的清華大學水業(yè)政策研究中心所著力的水務行業(yè)制度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的研究，著力水價、專業(yè)平臺公司改制、特許經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)形態(tài)等方面的綜合性研究，很多成果到現(xiàn)在來看依然很有指導意義，而現(xiàn)在這類研究主體是多么的稀缺。

三、PPP在本源上難解地方政府融資之困

改革開放三十多年，是各種體系制度重新建立的重構(gòu)期，其實各類專家批評我國制度的殘缺或“落后”之前，應首先需要充分尊重這一歷史事實，進步速度和客觀制約。從1994年的分稅制走向2008年以來嚴重依賴的“土地財政”，其中自有它內(nèi)在的階段型合理性，也支撐了我國作為制造業(yè)大國所需要的基礎(chǔ)設施的大批量建設。

但是眾所周知，上述成功路徑發(fā)展到今天，已經(jīng)出現(xiàn)了不少必須進行根本性調(diào)整的問題。而說到在PPP推進方面暴露的一些問題，也與推進時頂層研討設計滯后及決策數(shù)據(jù)積累不充分分析乏力等當前現(xiàn)狀有關(guān)。這些系統(tǒng)性問題，是僅僅從PPP的操作層面的各種規(guī)章“補丁”都無法根本上解決的。而這些系統(tǒng)性問題每一個都是巨大的研究任務，筆者也只能在本文中就其中選擇一二做個開篇的嘗試。

說到開篇提到的問題，即便政府購買服務買工程作為非法融資可以被清晰的制止，然而走PPP模式的政府購買類型的合理邊界在哪里?根據(jù)當前數(shù)據(jù)，幾乎70%的PPP項目都依賴于政府補貼，而收入完全依賴政府支付的達到了26%。這樣的PPP或者因為財政可承受能力所限而無法繼續(xù)進行，或者打開10%的限制，就很難說不會成為未來地方政府沉重的財政負擔，無論我們怎么努力去將“政府負債”的定義嚴格收窄。

在某些入門級的新聞報道上，我們還是可以看到“沒有錢的話可以PPP”這樣粗淺的邏輯，而現(xiàn)在我們還可以看到，所謂的金融創(chuàng)新，比如某些PPP基金，在50號文里已經(jīng)被揪出來作為政府變相融資的手段之一。其實道理很簡單，無論PPP，還是依據(jù)PPP做的金融創(chuàng)新，在國情下本質(zhì)上就是地方的融資通道(只不過最佳狀態(tài)是同時還能實現(xiàn)建設與運營的整體效率提升)，最多是“以時間換空間”的舉措，地方政府沒有合理的公共服務支出的進項來源則依然會是無以為繼。

在此先拋開地方政府融資的沖動和GDP考核的沉疴，這方面的論述也已比較充分。其實，無論PPP模式，還是走傳統(tǒng)公建公營模式，解決公共服務支出的長期進項來源都是屬于頂層設計的根本問題。在2008年“四萬億”催生下的投融資平臺模式，將分稅制之后地方政府事權(quán)財權(quán)不匹配后的進項來源綁定在了投融資平臺作為周轉(zhuǎn)器的土地銷售收入上，多年發(fā)展后，在很多縣市，土地收入占到了地方政府可支配收入的大頭。然而，這種方式快走到了盡頭，因為土地價格所帶來的房價已經(jīng)背離了市場的基本規(guī)律(見圖2)。

四、公共服務的可持續(xù)性與當前地方政府脈沖式可支配收入體系的沖突

涉及公共服務的基礎(chǔ)設施投入巨大，但可持續(xù)的資金來源多年來一直處于模糊地帶。如水務行業(yè)來說，目前的水價往往僅能覆蓋運營費用(供水)或者廠區(qū)全成本(污水)，管網(wǎng)的投資部分依賴于政府前期投入，部分則打入土地開發(fā)成本最終在房價里包含。垃圾收費全國各市縣全年大約僅能收到寥寥幾十億，而每年累計的環(huán)衛(wèi)支出則在300億元之巨。在各類市政基礎(chǔ)設施中，相對而言，燃氣的價格機制是基本到位的，無論是公建公營公司(比如北京燃氣)，抑或特許經(jīng)營公司(比如中華煤氣和新奧燃氣)，都是茁壯成長，甚至已經(jīng)具備了“私有化”的基礎(chǔ)(基于國情，不應把私有化簡單認為是民營資本控制)，完備的價格機制在里面發(fā)揮了作用，也保證了行業(yè)的健康發(fā)展。

燃氣作為改善生活的一種新的公共服務產(chǎn)品出現(xiàn)在改革開放以來的中期階段，未受到公益性的羈絆，這是公共服務行業(yè)較少的特例。大部分的公益性行業(yè)則沒有那么幸運。1994年分稅制改革以來，地方政府的收入主要依靠的是地方稅種和共享稅種收入為主體的一般公共財政預算收入，以及以土地出讓金收入為主體的政府性基金收入。而我們的公益性基礎(chǔ)設施投入的回收，從本質(zhì)上來看主要來自以下幾類資金來源或者其組合：

(1)地方稅收之央地分成后收入;

(2)中央財政轉(zhuǎn)移支付;

(3)地方土地銷售收入;

(4)使用者付費為原則(受益者付費或者污染者付費)的公共事業(yè)價費。

在價格機制不到位的領(lǐng)域，第4項的收入往往占該行業(yè)的總體支出比例較低，需要通過或者在歷史上已經(jīng)通過前三項進行彌補。考慮到這種情況普遍存在，筆者認為對PPP或者專業(yè)平臺公司，乃至相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都會帶來如下問題：

(1)無論是中央財政轉(zhuǎn)移支付還是地方土地收入，都具備“脈沖式”波動和無法長期估算的特征，本質(zhì)上無法做到準確的長期財政可承受力評價;

(2)對于PPP或者公共服務類的企業(yè)，不可避免地高度依賴隱性的“財政擔保”，企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到極大的制約;

(3)政府本質(zhì)上不產(chǎn)生任何收入，因此除了地方政府的土地出讓金收入外，公共服務的長期費用來源總體而言無非是來自稅和價費兩種，從受益者付費或者污染者付費的角度衡量，通過土地或者稅收方式對公共服務進行成本分攤在公平性上均會有所缺失。即便同樣需要財稅補貼，與在西方成熟的財稅體系中房產(chǎn)稅(按其住宅占用的面積)攤銷部分當?shù)厥姓操M用的做法相比，國內(nèi)通過第1-3項的方式來分攤公共服務支出的公平合理性與之相比則更有差距，而房產(chǎn)稅的實施在我國卻還有一段路要走。

五、財稅體系和央地事權(quán)、財權(quán)分配面臨調(diào)整

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，面臨基礎(chǔ)設施投資需求的暴增，地方政府面臨的融資需求也是隨促進GDP增長而高速增長，不少成本被消化到城市擴張的土地銷售收入中。然而有得有失，我們學習香港的地價模式在城鎮(zhèn)化增長的中前期階段有著特殊的國情優(yōu)勢，卻又與房產(chǎn)稅系統(tǒng)天然沖突，可持續(xù)的市政公共服務收入來源缺了一條腿。但是當房價和城市擴張逐步放緩的趨勢下，經(jīng)濟周期性下滑、結(jié)構(gòu)性拐點、供給側(cè)改革(包括財稅改革、營改增)三重交匯，無疑將給地方政府帶來“短期面對減收、長期需要重建”的地方財政效應。地方政府財稅體系面臨著巨大的壓力，與此同時，類似新環(huán)保法及“水十條”等法規(guī)文件所體現(xiàn)的，都表現(xiàn)了中央在強化地方事權(quán)支出責任，地方財政職能從“越位”“缺位”向“歸位”發(fā)展轉(zhuǎn)變。此消彼長，地方財政所面臨的壓力變得空前巨大。2015年，地方本級財政收入82983億元，增長9.4%。而地方本級財政支出150219億元，增長16.3%，收支差額為67236億元。2016年，2016年，地方一般公共預算本級收入87195億元，地方一般公共預算支出160437億元，差距進一步拉大到73242億元，該差距上升幅度達到9%，央地財權(quán)事權(quán)錯配的局面進一步惡化。

各種壓力趨勢下，改革的方向自然會調(diào)轉(zhuǎn)回來去重新看待事權(quán)分配對應的央地財權(quán)的分配問題，因為1994年分稅制的理由——“集中力量辦大事”的背景條件已經(jīng)開始有了明顯的變化。簡單而言，造成中央、地方財權(quán)事權(quán)錯配現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要是四個：第一，與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)的增長性強的稅種大都屬于中央稅或者中央占較大比例的共享稅，第二，中央轉(zhuǎn)移支付本身透明性和長期穩(wěn)定性不足，地方政府無法可規(guī)劃地自由支配;第三共有事權(quán)本身劃分并不清晰;第四，央地財權(quán)事權(quán)分配并未法制化規(guī)范化，“中央點菜、地方買單”的現(xiàn)象年年都有發(fā)生。

十八屆三中全會啟動了很多對國家治理根本問題的改革，PPP只是其中一元，目標是構(gòu)建未來國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新一輪財稅體系改革被啟動。而在過渡期間，財政部也推行了一系列措施來緩解地方收支不平衡的問題，包括推行PPP改革、推進存量債務置換降低地方政府債務成本、發(fā)行地方債、允許財政赤字的擴大等措施來用時間換空間，也包括“營改增”過程中存量改革的稅收分配向地方傾斜。

2016年8月，《國務院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》(國發(fā)〔2016〕49號)發(fā)布，很遺憾，在整個PPP研究圈，這個文件完全被忽視了。而筆者看來，這個文件后續(xù)的落地安排，也許比PPP條例的出臺，對整個公用事業(yè)行業(yè)(包括專業(yè)平臺和社會資本兩類產(chǎn)業(yè)主體承接方)的影響更加深遠。

通讀來看，該文件的綱領(lǐng)性作用很強，從指導思想中可以看到，正如筆者開篇所寫，財稅體制的改革恰恰是以提升公共服務的供給效率為核心，這也決定了PPP與之高度關(guān)聯(lián)的屬性：“科學合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責任，形成中央領(lǐng)導、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效的財政事權(quán)和支出責任劃分模式，落實基本公共服務提供責任，提高基本公共服務供給效率，促進各級政府更好履職盡責。”而在總體要求和劃分原則上，市場化(注意：筆者一直堅持，市場化應包括PPP市場化和專業(yè)運營平臺公司現(xiàn)代企業(yè)化兩個方向并存)、效率提升和權(quán)責利匹配等方面都對之前所存在的問題有所針對，具有清晰科學的指導意義。

目前根據(jù)文件要求的進度，要在2017-2018年在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、交通運輸?shù)然竟卜疹I(lǐng)域取得突破性進展。而這幾個方面，尤其后兩者恰恰是PPP吸引投資的前兩位，可見49號文件對PPP未來將帶來的影響。E20數(shù)據(jù)中心根據(jù)自己的分類系統(tǒng)重新整理了財政部的PPP數(shù)據(jù)庫，以下可以看到地方政府在環(huán)保投入上巨大的資金要求。

財政部PPP項目庫公開信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，PPP散落于 19類行業(yè);其中，分類名稱與環(huán)保直接相關(guān)的類別僅為生態(tài)建設和環(huán)境保護，項目數(shù)量633個，占比總項目數(shù)量約6%左右。然而，在對入庫項目內(nèi)容仔細核對和梳理后發(fā)現(xiàn)，除生態(tài)建設和環(huán)境保護類別外，市政工程、水利建設、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等PPP類別均散落著環(huán)保PPP項目，亦是被環(huán)保企業(yè)所參與的領(lǐng)域及機會。這類 “泛”環(huán)保PPP市場機會分布于13類行業(yè)，涉及4001個項目，占比高達近40%。

六、用央地事權(quán)分配來細化公共服務矩陣和價費機制

2015年10月12日，國務院頒布《中共中央國務院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》，要求推進水、石油、天然氣、電力、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格，充分發(fā)揮市場決定價格作用，并要與財政稅收、收入分配、行業(yè)管理體制等改革相協(xié)調(diào)。

文件中提到政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務、網(wǎng)絡型自然壟斷環(huán)節(jié)，其中的網(wǎng)絡型自然壟斷環(huán)節(jié)和E20研究院特約研究員王強博士所提出的網(wǎng)絡型公共服務一脈相承。當前的PPP推進涉及到公共服務定價的領(lǐng)域，應該更深入的研究該文件的綱領(lǐng)性要求。而對于研究整個公共服務價格體系的頂層設計者，應該要高度關(guān)注文件中的如下要求：

“創(chuàng)新公用事業(yè)和公益性服務價格管理。清晰界定政府、企業(yè)和用戶的權(quán)利義務，區(qū)分基本和非基本需求，建立健全公用事業(yè)和公益性服務財政投入與價格調(diào)整相協(xié)調(diào)機制，促進政府和社會資本合作，保證行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，滿足多元化需求。全面實行居民用水用電用氣階梯價格制度，推行供熱按用熱量計價收費制度，并根據(jù)實際情況進一步完善?！?/p>

正如前文所述，央地財權(quán)事權(quán)錯配是近年來突出的一個現(xiàn)象，公共服務價費機制調(diào)整與之也相關(guān)聯(lián)。然而，調(diào)整地方財權(quán)和事權(quán)的分配是一個相當復雜的系統(tǒng)工程，尤其在我國改革三十多年來各項政治經(jīng)濟運行活動已經(jīng)空前復雜的背景情況下，某些方面甚至還會涉及本文第一章節(jié)所述的利益格局的分配博弈，目前新聞報道很少，大部分都是十八屆三中全會之前對這個方向改革的呼吁和建議，而從偶爾透露在報端的些許信息來看該項改革的推進難言順利。與PPP推進中所面臨的部委協(xié)調(diào)問題非常類似，財權(quán)事權(quán)分配的目的在于公共服務體系的供給，那么離不開公共服務體系本身的其他問題，比如價費問題，比如行業(yè)統(tǒng)籌問題，比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導的問題，這又是一個需要跨部門協(xié)調(diào)(發(fā)改部門及行業(yè)主管部門)的巨大工程。不像PPP那樣，在這個對外界而言些許神秘的改革舉措中筆者并沒有近距離觀察的機會。本文寫到這里，筆者則嘗試基于對市政供水和環(huán)境保護等領(lǐng)域的了解和公共服務的基本原理，對與之相關(guān)的財權(quán)事權(quán)分配和價費體系做出一點粗淺的建議。

公共服務產(chǎn)品，尤其是準公共產(chǎn)品的定義，王強博士在中國水網(wǎng)專欄的文章有著由淺入深的精彩論述，詳情請參見：王強：從阿大蔥油餅看公共服務的頂層制度設計。有興趣的讀者建議去參看。

1、公共服務矩陣與央地事權(quán)財權(quán)的分配進行結(jié)合

在以往的財權(quán)事權(quán)分配中，中央拿走了大量的財政收入，也為此承擔了很多地方的公共服務設施的投資任務，原因在于一來某些公共服務設施需要全國統(tǒng)籌(集中力量辦大事的邏輯)，二來地方政府能力和事權(quán)壓力尚未到位，三來也是計劃經(jīng)濟逐步轉(zhuǎn)型前的慣性，四來在我國經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱時依托國際主權(quán)貸款不但籌集了建設資金也進行了技術(shù)和管理能力的引進。因此，在市政環(huán)保領(lǐng)域，大量環(huán)境治理(比如國債長期投入的“三河三湖”治理)甚至供水基礎(chǔ)設施都是來自中央資金的支持。但是隨著新環(huán)保法包括“水十條”確立的地方環(huán)境質(zhì)量是地方政府的責任的事權(quán)劃分原則為代表，地方政府的事權(quán)責任壓力迅速增大，而財權(quán)的分配卻尚未完成。在這種歷史背景下，盡量明晰事權(quán)財權(quán)的分擔關(guān)系，補充地方稅源和地方稅收分配收入，以支撐其日益增長的事權(quán)需求，并盡早啟動作為重要來源的公共服務價費機制研究就顯得格外重要。值得注意的是，價費的調(diào)整、增加(對于具有負外部性的領(lǐng)域)甚至減少(對于具有正外部性的領(lǐng)域)不能僅僅是考慮增加地方收入的目的，更要兼顧考慮對社會或環(huán)境正外部性或負外部性的綜合影響。根據(jù)王強博士基于“一帶一路”與PPP的比對性研究，對于發(fā)展中國家，由于面臨資金短缺的困境，在PPP實施中容易過于關(guān)注投融資和工程方面的要素，然而反而在提升公共服務效率上容易欲速則不達;而發(fā)達國家的PPP，正在淡化這兩個要素，更加關(guān)注系統(tǒng)管理、運營績效、機制建設等全社會公共福祉的綜合提升。習近平總書記提出的“綠水青山也是金山銀山”，也是恰恰高瞻遠矚地與之相符合。

(1)純公共產(chǎn)品(非競爭性、非排他性)。純公共產(chǎn)品同時具有非排他性和非競爭性，且不具備明顯的“擁擠性”特征，無論增加到多少人的消費，邊際成本為零，因此一方面無法建立合理的價費系統(tǒng)找到受益者付費模式，同時統(tǒng)一通過財政來支付，通過稅收來分攤，也不存在明顯不公平的問題。同時，在前文中所提到的國發(fā)49號文財權(quán)事權(quán)分配指導意見中我們明確看到，國防、救災等這類純公共產(chǎn)品，被49號文明確為中央事權(quán)。地方政府事權(quán)范圍內(nèi)也存在少量純公共產(chǎn)品，比如防洪(可能與中央共有事權(quán))、防澇(純地方事權(quán))、治安消防(純地方事權(quán))等，目前看均是通過地方財政支付，款項來源最終包括地方稅收分配和土地出讓金。

目前來看，目前國家發(fā)改委、財政部關(guān)于PPP的大量政策規(guī)范文件均主要針對地方政府(筆者認為PPP的主戰(zhàn)場從43號文發(fā)端起就定位在了地方政府事權(quán)范圍內(nèi))，可以可見上述中央事權(quán)范圍的事宜本不是PPP主戰(zhàn)場，何況筆者認為即便是地方政府事權(quán)的純公共產(chǎn)品項目也絲毫不具備實施PPP的內(nèi)在需求。

(2) 俱樂部產(chǎn)品(非競爭性、排他性)。區(qū)別于公共產(chǎn)品，所有的準公共產(chǎn)品都具有隱性的天花板(即客觀存在出現(xiàn)擁擠的可能)，但其中俱樂部產(chǎn)品一般卻不會出現(xiàn)競爭性(即擁擠)的情況，原因是俱樂部產(chǎn)品具有典型的排他性，即如果不付費就無法享受到該部分服務，因此這類產(chǎn)品現(xiàn)在一般都已建立“受益者付費”的制度來滿足使用者多使用、多負擔的“公平性”原則。同時其不出現(xiàn)擁擠的原因來自于兩個特征，一個是前述的收費制度導致用戶一般不刻意浪費，其次，俱樂部產(chǎn)品目前主要表現(xiàn)為前文所述的網(wǎng)絡型公共服務的形態(tài)，包括供水、燃氣、供暖和有線電視等，在公共服務的基本建設標準上要求達到所有用戶正常消費的均一、穩(wěn)定的供給水平——即一般而言再多人使用服務也不會導致其他人的服務質(zhì)量下降，否則就是不合格的事故或者低質(zhì)量的公共服務而需要進行改建、擴建。(參見圖5)

俱樂部產(chǎn)品在價費機制選擇上主要采用價格制度，并由提供公共服務的企業(yè)直接收取和使用。

值得注意的是，俱樂部產(chǎn)品是否應該由居民承擔全部成本，在國際上并無通行標準，而從歷史發(fā)展的眼光看，早期的一些俱樂部產(chǎn)品(包括后面提到的公共池塘類準公共產(chǎn)品)不少是(近)免費提供的(這也是自來水叫“自來水”的原因)，由于其不斷提高的服務標準所要求的投入的提高，以及其擁擠性的特征伴隨著城鎮(zhèn)化的集中等帶來的供給成本的不斷上升和負外部性的不斷加劇，成本分攤的公平性要求，以及出于環(huán)境保護、資源節(jié)約等方面的考慮，居民承擔費用的比例逐步提高是一個國際趨勢。下圖來自國際研究機構(gòu)GWI發(fā)布的數(shù)據(jù)可以看出來，在供水服務的成本負擔總比例中，使用者付費比例越來越高(柱狀圖為全球總的供水服務成本及其承擔者)。一個原因是絕大部分俱樂部產(chǎn)品的價費理論上應該因走向全成本而上揚，另一個重要原因是其使用對環(huán)境資源占用的負外部性特征，在全球節(jié)能減排的大背景下，提高用戶使用成本、減少使用量、保護環(huán)境是大部分國家的選擇。(見圖6)

伴隨著國內(nèi)逐步的改革開放市場化進程，情況更是如此，結(jié)合我國改革開放以來的各項市場化改革措施，提高居民所承擔的公共服務成本比例是符合資源節(jié)約和環(huán)保的一個總體趨勢(這個是建立在對貧困人群建立針對性補貼機制的基礎(chǔ)上的)，而這個過程恰恰會一直受到其公益性歷史的困擾(可以對比供水和燃氣這兩個領(lǐng)域來理解)。

由于公用事業(yè)的天然壟斷性，以及其公益屬性的存在，正在逐步走向全成本的服務價格，在相當長的一段時間內(nèi)都是公共服務產(chǎn)品的合理成本與政府公共財政支出(補貼)之間的差額。前面提到的燃氣服務公益性屬性較弱，價格機制相對完整，則服務價格更加容易滿足全成本要求，也更容易推向市場化;而供水、供暖等產(chǎn)品，則由于上述原因，面臨著補貼長期存在且缺乏規(guī)律、歷史成本無法確定，以及調(diào)價緩慢的困境。同時，由于其天然壟斷性，越是公益性屬性強的俱樂部產(chǎn)品，越面臨企業(yè)自身發(fā)展規(guī)律與企業(yè)公益屬性相背離的悖論，制約了無論是PPP參與企業(yè)還是專業(yè)平臺類公司的發(fā)展。

對上述問題認識不足，在我國供水的市場化中，甚至還出現(xiàn)了地方政府將此類資產(chǎn)作為“經(jīng)營性資產(chǎn)”高溢價出售的錯誤導向的案例，客觀上造成了特許經(jīng)營改革在供水領(lǐng)域的多年停滯的現(xiàn)象。

在央地財權(quán)、事權(quán)分配中，原則上這類準公共產(chǎn)品均屬于地方事權(quán)范疇(只不過中央也曾經(jīng)有轉(zhuǎn)移支付資金扶持落后地區(qū)建設基礎(chǔ)設施，保障基本公共服務水平的情況，這是中國這種中央高度集權(quán)國家的特點)，由地方政府負責從地方稅收分配和土地收入中提供財政補貼結(jié)合價費收入來支撐公共服務的投入和運轉(zhuǎn)。由于價格機制已經(jīng)初步建立，在做好公益性補償工作的基礎(chǔ)上逐步提高居民的承擔比例， 是未來該領(lǐng)域公共服務價格機制調(diào)整的方向。

在PPP的類型中，俱樂部產(chǎn)品類項目通常適合筆者所歸類的A類政府監(jiān)管類特許經(jīng)營項目，鑒于其公益性特征，其中可以設計適當?shù)膬r格補貼政策。但是當前PPP中為了實現(xiàn)融資落地，有一些地方將這類項目設計成了政府擔保使用量甚至用可用性付費模式回購的項目，扭曲了項目本身的特征。

(3)公共池塘產(chǎn)品(競爭性、非排他性)。另一類準公共產(chǎn)品是公共池塘類的產(chǎn)品(也稱為“魚塘產(chǎn)品”)，理解上比俱樂部產(chǎn)品略微復雜。這類準公共產(chǎn)品分兩種，有收費類和無收費類。前者是高速公路、公共交通、公共停車場、名勝古跡等，而后者是市政道路、國道等。公園、博物館則是有收費的有免費的。

此處產(chǎn)生了一些爭議，按說非排他性即不收費，實際上這兩類準公共產(chǎn)品在正常狀態(tài)下原本都應屬于同一性質(zhì)，即具有很容易達到擁擠的特征(競爭性)，和原則上本應該免費的屬性。這一點會讓很多人費解，而原因有如下若干：

首先，不少收費的池塘產(chǎn)品其實原本是免費存在的，只是為了避免太容易觸發(fā)擁擠的競爭性特征而收取少量費用(對比西方，中國不合理的高價名勝古跡甚至收費博物館其實是公共服務體系不盡科學的表現(xiàn)，而這本不是這類產(chǎn)品應該有的樣子)。

其次，有些收費是基于基本服務可以被提供的基礎(chǔ)上而存在，以高速公路為例，其收費機制首先是建立在存在一個免費的國道保證替代通行的基礎(chǔ)上(公共服務非排他性的基本要求);而一些國家(如美國)，高速公路直接作為免費存在，也就沒有了“國道”的需求。

再次，這類準公共產(chǎn)品即便收費，本不應高到絕大部分居民放棄使用的地步(說明與居民實際選擇其它方式的替代成本而言它的收費依然很低)，所以很容易造成擁擠。

最后，這種收費也導致這種產(chǎn)品的性質(zhì)變得不夠完美，比如高速公路如果出現(xiàn)擁堵，理論上會帶來用戶對這種產(chǎn)品的不滿。

由于兩類公共池塘項目的存在，再加上這類項目收費機制本身存在的一些問題，這類項目的價費機制設計變得相對復雜，同時，正如前文所說，必須要考慮免費或者收費所帶來的社會整體的正負外部性的問題，而不僅僅是地方財政補充的需求來考慮。作為在一個發(fā)展中國家常見的現(xiàn)象，僅僅因為通過收費提升便利程度(或降低擁擠、擁堵)，導致我國的地方政府常常由于經(jīng)濟壓力在本應該免費提供的產(chǎn)品上選擇了收費，或者反之。那么，為了融資成功、減少政府支付和保證社會資本的利益，PPP的引進往往反而會加劇前者而導致社會綜合效益受到損害。

對于沒有收費模式的毫無疑問要依托于財政支付，在PPP模式上可以選擇C類PFI模式，在當前的PPP項目中，PFI模式有被濫用的風險，筆者認為如果沒有長期運營績效的考核和提升的實質(zhì)性壓力，C類項目采用PPP模式往往不如傳統(tǒng)公建公營項目效果更好。而在最終經(jīng)費來源上，這一類沒有收費模式的，也是類似純公共產(chǎn)品需要依賴財政來支付，分攤到稅收和地價。

存在一些過度使用會產(chǎn)生負外部性的公共池塘產(chǎn)品，雖然長期免費，但是為了減少擁擠現(xiàn)象，以及保護環(huán)境資源而嘗試開始收費的類型，而一些新的信息技術(shù)手段也會促進這種收費制度的建立，比如新加坡利用高速識別來建立對私家車的收費制度，有效提升公共交通效率、發(fā)揮綠色交通的作用，這種收費制度就是一種為提高負外部性轉(zhuǎn)化為用戶成本以制約用戶使用量的補充措施(類似下文的環(huán)保類產(chǎn)品)。

對于具有收費可能的，在地方政府之前的做法里，往往為了彌補建設或運營成本，很多都開始啟動了收費，但其實未必合理，因為某些產(chǎn)品的使用上存在正外部性。因此，為了避免過度使用造成擁擠，少量收費也是合理，但這類具有正外部性的產(chǎn)品如博物館、名勝景點如果走向全成本或者甚至成為牟利工具則嚴重影響居民福祉和人文環(huán)境的建設;高速公路收費其實也帶來了經(jīng)濟成本影響本地產(chǎn)品競爭力，公共交通全成本更是會導致私人小企業(yè)在市政道路上的擁擠現(xiàn)象和污染排放。由于可以直接向使用者收費，這類項目可以采用A類監(jiān)管型特許經(jīng)營模式，但是值得提醒的是，這些項目采用PPP模式時，要特別當心局部經(jīng)濟效益的提高帶來的對地方整體收益的損害。本質(zhì)上而言，正如前面所說，這類有收費模式違背非排他性原則的池塘類產(chǎn)品存在內(nèi)在的缺陷。公共池塘產(chǎn)品基本上是地方政府事權(quán)范圍，除了高速公路會是共同事權(quán)。我們可以觀察到，由于更有支付能力，以及更有管理水平，相對富裕發(fā)達的城市在正外部性公共池塘產(chǎn)品的提供上更愿意采用低價甚至免費的模式，也由此不愿在這個領(lǐng)域采用使用者付費的PPP模式。

(4)關(guān)于環(huán)保。環(huán)保類的公共產(chǎn)品其實很特殊，本質(zhì)上屬于一種可轉(zhuǎn)換的公共池塘產(chǎn)品，競爭性擁擠特征具體表現(xiàn)為環(huán)境容量的不足，為了維護城市環(huán)境的質(zhì)量，就需要建立“污染者付費”的制度來制約排放者的行為?！拔廴菊吒顿M”制度的建立，本身就是將“擁擠”成本，或者說環(huán)境成本的外部內(nèi)部化，將其轉(zhuǎn)成為污染者自身背負的成本。但是作為非排他性的特點，環(huán)保的收費通道其實是不佳的，首先它無法建立直接的受益者付費模式，這個區(qū)別于之前其他所有類型公共服務，污染者付費則需要法律的強制，但價格到位卻不但類似供水受到公益性偏見的影響，而且交費者作為非直接受益者也是很不情愿的。其次，不少環(huán)保類公共產(chǎn)品根本連污染主體都無法定位由此也找不到付費通道，則只能采用財政買單的方式，比如垃圾清掃、黑臭水體和海綿城市，性質(zhì)上也更類似純公共服務類型。

盡管如此，從為了保護環(huán)境的角度出發(fā)，類似前面所述的供水價格一樣，國際上總體趨勢在環(huán)保領(lǐng)域可以建立收費制度的地方在逐步走向全成本收費模式，2015年1月26日發(fā)改委、財政部、住建部三部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費標準等有關(guān)問題的通知》，開始強制要求提供收費比例和價格，雖然這個價格依然遠遠不滿足全成本的要求。并且在國務院2017年3月18日發(fā)布的《生活垃圾分類制度實施方案中》國發(fā)辦(2017)26號，提出完善垃圾收費制度。

對于污水處理，目前其實是在借用作為俱樂部產(chǎn)品的供水服務收費通道來代收，解決了污水處理本身不具備“排他性”特質(zhì)而無法收費的現(xiàn)狀;此外，其本身容易實現(xiàn)污染者付費的邏輯要求。然而垃圾處理的收費機制卻面臨無法與污染者付費完全掛鉤的困難。垃圾處理主要依賴財政補貼的情況，在作為環(huán)境保護有正外部性卻會進一步增加政府財政負擔的垃圾分類被強制推出的情況下，變得更加嚴重，但同時垃圾分類推出為垃圾收費制度找到“污染者付費”的邏輯帶來曙光。在世界銀行的資金支持下，E20研究院在浙江寧波正在開展的基于其已利用世行資金成功開展多年的垃圾分類后的垃圾收費制度研究，可以更比之前的簡單通過水費搭收的模式更體現(xiàn)污染者付費的公平性原則，在當前國家大力推進垃圾分類的背景下具有一定的積極意義，也符合上述國辦發(fā)(2017)26號文的要求。

對于污水處理和垃圾處理的單元廠的PPP模式，這類項目通常會采用B類政府購買型特許經(jīng)營方式來進行PPP，如果涉及到收集部分的PPP，包括管網(wǎng)和轉(zhuǎn)運設施，則收集部分實際上走得是C類PFI類項目模式。對于不能收費的環(huán)保項目，需要基礎(chǔ)設施投入的走得是C類PFI類項目，比如黑臭水體和海綿城市，這類項目采用PPP的必要性是其具有的技術(shù)集成難度和長期運營績效壓力的客觀存在和是否能在PPP實施中被充分考慮。而對于不需要基礎(chǔ)設施投入的，則適合D類非PPP的政府購買服務，比如環(huán)境監(jiān)測和垃圾清掃。關(guān)于筆者對PPP分類的描述詳情請參見：薛濤：環(huán)保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局。(見圖7)

值得注意的是，前文提到的國發(fā)49號文中提到“要逐步將義務教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、就業(yè)、糧食安全、跨省(區(qū)、市)重大基礎(chǔ)設施項目建設和環(huán)境保護與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨省(區(qū)、市)且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權(quán)，并明確各承擔主體的職責?！杯h(huán)境保護和治理被列入共同財政事權(quán)，值得環(huán)保產(chǎn)業(yè)界和PPP的相關(guān)人士所關(guān)注。這體現(xiàn)了中央對環(huán)保問題的高度重視，但并不意味著所有的環(huán)保事權(quán)可以企圖由中央分擔。筆者建議，此處的環(huán)境保護和治理的共同事權(quán)，應優(yōu)先聚焦于非市政基礎(chǔ)設施類的沒有明顯污染責任主體(也就沒有可以通過價費機制補充地方財力的可能性)的地方治理任務，中央財政需要加大補助力度，并研究中央財政支付對PPP類項目補助的長期穩(wěn)定模式，以利于黑臭水體為主的環(huán)境治理任務的達成。當然，這部分中央的支持事項，一定還包括大氣治理這樣的跨區(qū)域的環(huán)境治理問題。這部分目前看與PPP的關(guān)聯(lián)度并不是很高。

基于上述建議，E20研究院繪制了結(jié)合公共服務價費體系和央地事權(quán)財權(quán)分配的二維圖，以期為未來做出趨勢性的判斷提供依據(jù)。(見圖8)

注：關(guān)于價和費之間的差別，比如寧波等十個城市在世行二十世紀九十年代推動的市場化改革中采用的是污水處理價模式，由地方水務集團直接向居民等收費歸入本公司營收，而其他大部分城市則采用的是污水處理費，并入財政?？顚Ｓ?。期間還有很多需要分析的細節(jié)，限于篇幅在此不再贅述，本文中部分地方對此統(tǒng)一稱為價費。

【參考文獻】

1、《政策制定的藝術(shù)》 The Art of Policymaking in India 【印】考希克.巴蘇 Kaushik Basu 中信出版社

2、《供水服務的模式選擇》 邱振華 傅濤等著，中國建筑工業(yè)出版社

3、《關(guān)于我國中央與地方財權(quán)事權(quán)問題的思考》胡祖銓

4、《 地方財政的困境與突圍》 均衡博弈研究院

5、《國務院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》 國發(fā)〔2016〕49號文

6、《從阿大蔥油餅看公共服務的頂層制度設計》 王強 中國水網(wǎng)專欄

7、《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》 薩瓦斯 中國人民大學出版社

8、《環(huán)保PPP年度盤點，薛濤談分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局》 薛濤 中國水網(wǎng)專欄

9、《中國特色三大關(guān)系決定PPP國情》薛濤. 中國水網(wǎng)專欄

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【附錄2】

新華社專訪薛濤關(guān)于四部委聯(lián)合發(fā)布污水垃圾項目全面實施PPP文件的精彩內(nèi)容請參加：薛濤：全面PPP促進污水垃圾處理市場化。

【附錄3】

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編輯： 程彩云