(三)運營單位承擔行政處罰責任后向超標排放單位追責的實踐難點

筆者在辦理污水處理廠行政處罰案件過程中發(fā)現(xiàn)，環(huán)保部門對運營單位因進水超標導(dǎo)致出水超標被行政處罰的抗辯理由大多表示理解，但堅持給予行政處罰的原因除了缺乏免責的法定事由之外，另一方面就是環(huán)保部門認為運營單位被行政處罰后可以就進水超標事宜向超標排污單位追責，不會導(dǎo)致運營單位承擔更多經(jīng)濟損失。

筆者認為，根據(jù)《水污染防治法》第九十六條“因水污染受到損害的當事人， 有權(quán)要求排污方排除危害和賠償損失。……水污染損害是由第三人造成的，排污方承擔賠償責任后，有權(quán)向第三人追償?！焙汀吨腥A人民共和國民法典》中有關(guān)侵權(quán)責任的相關(guān)規(guī)定，污水處理廠追究超標排污單位的責任具有法律依據(jù)，但存 在現(xiàn)實困難，基本不具備可操作性。

1、難以確定侵權(quán)責任主體

目前污水處理廠主要采取特許經(jīng)營的方式，通過與政府授權(quán)部門簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》接納一定區(qū)域的污水，并履行相應(yīng)的建設(shè)、運營及維護義務(wù)。即污水

處理廠并不與單獨的排污企業(yè)產(chǎn)生直接的合同關(guān)系，從而污水處理廠無論從管理權(quán)限上，還是從建設(shè)運營的成本考慮，要做到對到排入水質(zhì)源頭的監(jiān)控都具有客 觀存在的現(xiàn)實難度。根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》、《水污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，目前污水處理廠主要在其紅線范圍內(nèi)的進水口處設(shè)置污染源監(jiān)控設(shè)備，對匯入污水處理廠的全部進水進行水質(zhì)監(jiān)控。當上游排污單位將超標廢水排入污水管網(wǎng)導(dǎo)致出水超標時，由于污染物的混合以及出水反應(yīng)的滯后性，污水處理廠僅 通過進水污染物指標的變化要及時、準確地推測出直接責任主體無疑是困難的。

另一方面，即使運營單位可以確認超標排污單位，但由于運營單位不具有環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)限，難以對超標排污單位的違法行為進行證據(jù)保全，更無法在訴訟過程中溯源，且法庭是否認可運營單位自行取得的超標排污證據(jù)也值得商榷。

2、難以證明超標排放單位與污水處理廠出水超標的因果關(guān)系

即使確定了超標排污單位，一方面由于進水口匯集了眾多單位排放的污水，且排污口到進水口存在一定物理距離，運營單位難以證明進水水質(zhì)超標情形、水質(zhì)超標程度與超標排污行為之間存在必然因果關(guān)系;另一方面，誠如前文所述，出水超標因素復(fù)雜，運營單位要證明進水超標是出水超標的唯一原因存在較大困難。

3、賠償金額的支持范圍存在不確定性

污水處理廠因“進水超標導(dǎo)致出水超標”被行政處罰的主要的損失包括：行政罰款、工藝或設(shè)施的毀損修復(fù)費用、特許經(jīng)營違約損失、增值稅退稅損失，以及環(huán)境保護稅損失等。這些損失能否在侵權(quán)之訴中得到支持存在較大不確定性， 尤其是不予退返的增值稅和環(huán)保稅補繳造成的損失，在目前的司法判例中，由于增值稅退稅利益與污水處理廠未來三年的營業(yè)收入掛鉤，有可能被法院認為其不具備可得利益損失明確、具體、可預(yù)見性的標準從而不被支持。而且即便被支持，如此高額的賠償，一方面取決于法官的自由裁量權(quán)，還要充分考慮排污方的執(zhí)行能力。

綜上，按照目前的環(huán)保監(jiān)管模式，在缺乏環(huán)保部門對超標排污行為進行行政處罰前提下，污水處理運營單位通過民事訴訟在向超標排污方提起侵權(quán)之訴，要做到責任主體的明確和因果關(guān)系的證明絕非易事，如在耗費大量時間、人力、經(jīng)濟成本后仍不能達到挽回大部分損失的目的，對于運營單位而言得不償失，這也是甚少出現(xiàn)污水處理企業(yè)因此向排污方追責案例的重要原因。

確立進水超標作為出水超標免責事由的相關(guān)建議

筆者以為，進水超標作為出水超標行政處罰免責事由雖然具備法理基礎(chǔ)，但應(yīng)用于司法實踐中必須明確免責事由確立條件，避免濫用免責事由對水環(huán)境保護的不利影響。

(一)對《水污染防治法》進行立法解釋，明確法律適用依據(jù)

《水污染防治法》第五十條：向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放水污染物，應(yīng)當符合國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準。

城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位，應(yīng)當對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負責。

環(huán)境保護主管部門應(yīng)當對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)和水量進行監(jiān)督檢查。

筆者認為，該條三款規(guī)定具有明顯的因果遞進關(guān)系，即首先要求向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放的水污染物應(yīng)當符合排放標準，從而要求城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位應(yīng)對其出水水質(zhì)負責，所以環(huán)保主管部門應(yīng)當對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)和水量進行監(jiān)督檢查。只有將三款規(guī)定整體理解，才符合污水處理的行業(yè)特征及運營邏輯。然而在行政執(zhí)法及司法實踐中，均單一的引用該條第二款規(guī)定，而完全忽視第一款規(guī)定，筆者認為該種理解方式是有悖于立法本意和行業(yè)特性。

目前對于《水污染防治法》的適用尚未有明確的法律解釋，環(huán)境保護主管部門依據(jù)自身的理解和行政執(zhí)法需要出臺了諸多的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，甚至按 照環(huán)保部的相關(guān)答復(fù)意見指導(dǎo)行政執(zhí)法。筆者認為除法律法規(guī)明確授權(quán)環(huán)境保護主管部門制定相關(guān)實施辦法或細則之外，對于法律的適用不宜由做出行政處罰的機關(guān)進行解釋。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第四十五條規(guī)定，法律解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會，環(huán)保部門并沒有法律解釋權(quán)限，在司法裁判中其法律效力是值得商榷的，鑒于該條規(guī)定的理解是確立解決進水超標導(dǎo)致出水超標免責事由的法律基礎(chǔ)，筆者認為非常有必要推進對該條款的立法解釋。

(二)引入第三方評價機制作為污水處理廠從輕、減免或免除行政處罰的依據(jù)

進水超標作為污水處理廠免除出水超標責任的關(guān)鍵在于進水超標與出水超標之間因果關(guān)系的證明，生態(tài)環(huán)境部《通知》中首次明確了可以通過行業(yè)主管部門、生態(tài)環(huán)境部門對因果關(guān)系進行認定從而作為從輕或減輕行政處罰的依據(jù)4，

但該規(guī)定仍然沒有跳出“污水處理廠不予免責”的桎梏，而監(jiān)管部門作為因果關(guān) 系的認定主體其專業(yè)性和公正性也值得商榷。因此，要解決這個問題，同時避免污水處理廠自證清白的弊端，保證證明過程和結(jié)果的合法有效性，筆者建議可以引入第三方評估鑒定機制，由有資質(zhì)的第三方專業(yè)機構(gòu)進行以下評估鑒定分析：

編輯：陳偉浩