王瑞春、顧宇新
建設(shè)部城市建設(shè)司

　　經(jīng)過艱苦的談判和漫長的等待，我國已于日前正式加入了WTO。從現(xiàn)在起，“入世”后賦予我們的磨合期只有短短的３到５年的時間，入世后，經(jīng)濟全球化和競爭加劇的現(xiàn)實將會對我國的城市建設(shè)行業(yè)產(chǎn)生重大的影響。我們?nèi)绾蚊鎸ν鈦砀偁帀毫?，從?zhàn)略性高度積極調(diào)整我國城建行業(yè)的發(fā)展思路，發(fā)揮社會制度和多年來改革開放后具有的一定的比較競爭優(yōu)勢，趨利避害，主動適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，本報告試圖從分析我國城市建設(shè)行業(yè)對外開放的現(xiàn)狀著手，研究入世后可能會給我國市政公用行業(yè)造成的種種影響，并提出我們的對策措施，以供參考。

　　一、我國城市建設(shè)行業(yè)對外開放的現(xiàn)狀。

　　本報告所稱城市建設(shè)行業(yè)是指建設(shè)部三定方案中所規(guī)定的城市供水節(jié)水、燃氣熱力、市政設(shè)施、公共客運、園林、市容和環(huán)衛(wèi)等行業(yè)。它們都是重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施，是社會化大生產(chǎn)第一道工序，是社會服務(wù)業(yè)中的重要內(nèi)容，是城市功能的具體體現(xiàn)，也是滿足城市居民基本生活質(zhì)量要求的重要保障。
　　近年來，伴隨著經(jīng)濟的快速增長和城市化水平的提高，我國城市建設(shè)行業(yè)發(fā)展尤為迅速，全國綜合供水能力成倍增長，城市用水普及率顯著提高；城市燃氣發(fā)展勢頭良好，煤氣、天然氣、液化石油氣等清潔燃料得到普遍應(yīng)用；城市集中供熱事業(yè)克服了重重困難，集中供熱面積大幅度攀升，成績喜人；城市公共交通的發(fā)展尤為迅猛，全國公共汽車、電車數(shù)量增幅較大，出租汽車車輛數(shù)成幾何級增長，繼北京、天津開通地鐵以后，上海、廣州的地鐵也正式投入運營。
　　隨著各項改革工作的逐步展開，我國城市建設(shè)行業(yè)的管理機制、運營機制和組織機構(gòu)有所改善，競爭機制正在建立，初步顯現(xiàn)了企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化、運營市場化、服務(wù)社會化的局面。具體來講，有以下幾個特點：
　?。ㄒ唬┏鞘薪ㄔO(shè)行業(yè)市場逐步開放，以混合經(jīng)濟為基礎(chǔ)的市場輪廓已經(jīng)顯現(xiàn)，但市場化發(fā)育程度仍然較低，競爭機制不夠健全。
　　最近幾年，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和各項改革政策的逐步落實，各地加快了城市建設(shè)行業(yè)改革的步伐，普遍進行了公司制的改制工作，并逐步進行現(xiàn)代企業(yè)制度試點工作，行業(yè)壟斷、部門分割的現(xiàn)象已經(jīng)大為減少。
　　在企業(yè)的組織形式上，城市建設(shè)行業(yè)原有的國有企業(yè)大多數(shù)都按照《公司法》的要求進行了企業(yè)化改制，成立了有限責(zé)任公司，有些還改組為股份公司并成功上市。理論上，城市建設(shè)企業(yè)已經(jīng)被賦予了可以按照市場化運作的權(quán)利，但是，實際工作中能夠進行“四自”運作的企業(yè)仍然很少，目前絕大多數(shù)城市建設(shè)企業(yè)都是國有獨資企業(yè)，能夠掛牌上市的企業(yè)仍屬少數(shù)，混合經(jīng)濟性企業(yè)、私營企業(yè)、中外合資、合作企業(yè)較少，在行業(yè)內(nèi)企業(yè)的組織形式和所有制形式方面略顯單調(diào)。以下是近年來城市建設(shè)行業(yè)掛牌上市的股份制公司名稱：

圖１：城市建設(shè)行業(yè)掛牌上市的股份制公司名稱： 供水行業(yè)：上海的“原水股份”、“凌橋股份”和武漢的“三鎮(zhèn)實業(yè)”
燃氣行業(yè)：海南民生的“燃氣股份”、“長春燃氣”
供熱行業(yè)：沈陽的“惠天熱電”、“大連熱電”、赤峰的“富龍熱力”
公共交通行業(yè)：上海的“巴士股份”、“大眾科創(chuàng)”、“上海強生”；南京的“中北股”；“北京巴士”
市政行業(yè)：上海的“隧道股份”（施工行業(yè)）、深圳的“深天健”（施工行業(yè)）
環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)（含垃圾處理）：

　　在投資體制上，原來以政府財政為主體的投資體制正在轉(zhuǎn)變?yōu)檎蜕鐣餐度?，社會投入比例不斷增加并成為主體的體制。據(jù)統(tǒng)計，從1987年到1998年，來自政府的投資比例由69.07%下降到了34.8%；來自市場的投資比例由30.93%增加到了65.2%。
　　在行業(yè)的開放程度上，除城市供排水、煤氣、熱力管網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營以及城市地鐵、輕軌的經(jīng)營中方必須控股或占主導(dǎo)地位以外，其他市政公用行業(yè)基本上都對外開放，不受外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的限制，外商可以在除了以上幾個限制性領(lǐng)域以外的其他行業(yè)從事經(jīng)營活動。近年來，除外商投資外，社會其他行業(yè)和私營企業(yè)也參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營，出現(xiàn)了社會資本投資建設(shè)城市道路、橋梁、隧道；其他部門的企業(yè)投資辦供氣、熱力項目；個人籌資建設(shè)公共廁所和公園；民間資本投資垃圾處理項目。城市市政公用行業(yè)市場開放程度逐步擴大，市政公用行業(yè)的企業(yè)所有制形式也比過去更加豐富多樣了，但從全國來看，外商、社會資本、特別是私人資本投資的企業(yè)數(shù)量實在太少。成功的私營企業(yè)投資案例不多，像福建漳州大橋、福建石獅公共汽車公司等成功案例寥寥無幾。
　?。ǘ├猛赓Y數(shù)額大幅攀升，但絕大多數(shù)屬于間接融資，全行業(yè)直接利用外資數(shù)量和比例都較少。
　　隨著我國城市化進程的加快和對外開放的深入，我國城市建設(shè)行業(yè)利用外資的力度不斷加大，對外開放的速度也逐步加快，特別是近年來，外資和外商已經(jīng)全面深入到我們城市建設(shè)領(lǐng)域的各個行業(yè)，全國城市建設(shè)行業(yè)利用外資額已占到當(dāng)年總投資的10%以上。
　　仔細分析我國城市建設(shè)行業(yè)利用外資的形式，主要是以政府貸款、國際組織貸款、贈款等間接融資為主，外商直接投資經(jīng)營的企業(yè)不多，國內(nèi)企業(yè)真正能夠到海外成功上市的事例到目前還沒有。以下是我國城市建設(shè)行業(yè)利用外資的幾種主要方式和事例,見圖2：

方式 利率 手續(xù) 關(guān)稅 影響和風(fēng)險 事例 軟、硬貸款 極低、低 復(fù)雜 免 受政治經(jīng)濟影響大 上海、廣州地鐵項目(德國),北京地鐵復(fù)八線(日元) 貼息信貸 低 復(fù)雜 免 同上 中山水廠(法國) 國際金融組織貸款 較低 復(fù)雜 免 同上 遼寧省城市交通、環(huán)境項目，廣州市城市交通項目（世界銀行、亞洲開發(fā)銀行） 國際組織贈款 無 復(fù)雜 免 同上 大熊貓研究項目 國外商業(yè)貸款 高 簡單 交 利率經(jīng)常變動 投資回報 很高 復(fù)雜 －－ 回報形式相對固定 濟南、菏澤水廠(香港、新加坡) 直接投資 －－ 復(fù)雜 免三 分成形式相對固定 成都水廠BOT項目、
公交:廣州新福利、武漢通恒 、北京通城等 海外上市 －－ 復(fù)雜 交 根據(jù)效益情況分紅 上海大眾出租H股

　　值得注意的是，一些地方政府為了引進外資，在國家禁止以主權(quán)和地方政府信譽作為擔(dān)保的情況下，不惜以關(guān)系到城市居民民生的城市基礎(chǔ)設(shè)施，比如城市自來水公司作為抵押，以假合資的形式舉外債（商貸）用于其他投資項目，而且是在外商不參與企業(yè)經(jīng)營管理、不承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險的情況下，由政府承諾提供高于國內(nèi)銀行利率的固定回報率。這種所謂的合資實際是一種抵押商貸的形式，是躲避中央政府監(jiān)控的一種危險手段，近年來很多地方時有發(fā)生。
　　（三）管理機制有所改善，但行政干預(yù)多，利用經(jīng)濟、法律等約束手段不足。
由于我國經(jīng)濟體制和行政管理體制改革有了實質(zhì)性進展，特別是市場經(jīng)濟的逐步建立，多種經(jīng)濟成分的廣泛參與，客觀上要求政府是市場經(jīng)濟規(guī)則的制訂者和監(jiān)督者，各種投資者是市場經(jīng)濟的運營主體。城市政府在管理城市建設(shè)行業(yè)方面，要從原來的國有資產(chǎn)所有者身份向社會管理者身份轉(zhuǎn)變，在所對應(yīng)的管理方式上也要求政府從傳統(tǒng)的部門管理向利用法律、法規(guī)進行依法管理、行業(yè)管理方式轉(zhuǎn)變，在具體的管理行為上要更注重于利用經(jīng)濟、法律等約束手段。
　　雖然近年來城市政府在這方面的管理有所轉(zhuǎn)變，但由于傳統(tǒng)的資產(chǎn)所有者職能和現(xiàn)在的社會管理者角色定位不清，以及部門行政管理慣性的影響，城市政府在管理城市建設(shè)行業(yè)方面還存在著透明度不高、偏袒或歧視其他所有制企業(yè)、行政干預(yù)過多以及人事組織干預(yù)等等的現(xiàn)象，利用經(jīng)濟、法律等手段遠遠不足。
　?。ㄋ模笆褂谜吒顿M”、“污染者付費”的觀念初步確立，但價格機制、收費體系尚不完善，投資者的投資收益和利益補償機制不盡合理。
　　城市建設(shè)行業(yè)的產(chǎn)品、服務(wù)和使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等短缺資源也是商品的觀念逐步深入人心，“使用者付費”、“污染者付費”的市場經(jīng)濟做法初步得以確立，并且被越來越多的人們所接受。建立符合市場經(jīng)濟的城市建設(shè)行業(yè)的產(chǎn)品、服務(wù)的價格機制和收費體系在我國已經(jīng)啟動。
　　近年來，一些地方逐步實行了城市公共客運交通經(jīng)營權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓、排水設(shè)施有償使用、城市大型橋梁隧道貸款建設(shè)收費償還等政策。特別是，國家圍繞城市供水價格進行了一系列改革，確定了供水價格應(yīng)當(dāng)包括供水成本和合理利潤兩部分，更加明確了供水的商品屬性。目前，城市污水處理收費政策也已有所突破，此外，垃圾處理收費政策也正在制訂中。
　　但是，由于長期受計劃經(jīng)濟理論的影響，過于強調(diào)城市建設(shè)行業(yè)的產(chǎn)品福利性和公益性，以及出于對政治、社會承受能力的考慮，城市建設(shè)行業(yè)的產(chǎn)品、服務(wù)的價格機制、收費體系的建立和完善有很大難度；收費政策和利益補償機制的隨意性、不可預(yù)見性和差異性，也影響了投資者的積極性和經(jīng)營者提高效益的主動性。
　　以上是我國城市建設(shè)行業(yè)對外開放的現(xiàn)實以及存在著的一些問題。

　　二、加入WTO后對我國城市建設(shè)行業(yè)的影響。

　　加入世界貿(mào)易組織，既是我國改革開放二十多年取得巨大經(jīng)濟成就的必然結(jié)果，也是保持和促進我國經(jīng)濟健康穩(wěn)健發(fā)展的客觀需要，對今后我國社會經(jīng)濟發(fā)展和改革開放將會產(chǎn)生深遠的影響。我們要用全面的、發(fā)展的、辯證的觀點看待這個問題，要站在改革開放、經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的全局和戰(zhàn)略高度來分析利弊得失。既要研究個別城市的情況，又要從全國的范圍看待整個行業(yè)；既要看當(dāng)前，又要看長遠。加入WTO，在享受多邊貿(mào)易協(xié)議框架下權(quán)利的同時，也要履行相應(yīng)的義務(wù)，我國城市建設(shè)行業(yè)將直接面對來自全球市場的直接競爭，從總體和長遠來看，對我國城市建設(shè)事業(yè)的發(fā)展和提高城市管理水平是有利的，但不可否認，短期內(nèi)也會產(chǎn)生強烈地沖擊，機遇與挑戰(zhàn)并存。
　?。ㄒ唬┘尤隬TO對我國城市建設(shè)行業(yè)的宏觀有利影響。
　?。薄⒓尤隬TO，從國際上引入具有較強約束力的符合市場經(jīng)濟的基本原則和行為準則，利用外部壓力，促進我國城市建設(shè)事業(yè)按照國際慣例和通行規(guī)則辦事，推動城建各項事業(yè)的改革。
　?。?、加入WTO，有利于推進政府職能轉(zhuǎn)變和管理體制改革，有利于企業(yè)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換。按照國際慣例，世貿(mào)組織各成員政府職能部門不能直接介入國內(nèi)外市場競爭；政府僅僅是市場競爭規(guī)則的制定者，不是市場競爭的直接參與者，不是市場主體；政府不能代行企業(yè)職能，企業(yè)也不能代行政府職能。
　　３、加入WTO，有利于引進外資和社會資金參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國際資本進入障礙減少，將憑借其資金、管理和人才等方面的優(yōu)勢，按照市場經(jīng)濟規(guī)則和方法對現(xiàn)有的我國城市建設(shè)企業(yè)進行投資、兼?zhèn)浜椭卣破戎袊髽I(yè)調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，提高競爭力。國內(nèi)民間和社會資金也會要求平等進入市政公用市場。
　?。础⒓尤隬TO，有利于引進先進技術(shù)和科學(xué)的管理方式。企業(yè)的核心競爭力就在于企業(yè)的科技創(chuàng)新能力以及企業(yè)利用先進技術(shù)和先進管理手段的能力。當(dāng)我國城市建設(shè)企業(yè)直接面對市場時，企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求、外部環(huán)境的競爭壓力將迫使我們的企業(yè)引進先進技術(shù)和科學(xué)的管理方式，以便提高競爭力。
　　５、加入WTO，必將引入競爭機制，可以降低城市建設(shè)企業(yè)采購設(shè)備以及建造的購置成本、運營成本，促進城市建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)效益提高，給消費者帶來真正實惠。
　?。ǘ┘尤隬TO對我國城市建設(shè)行業(yè)的負面影響分析。
　　1、加入WTO，我國城市建設(shè)行業(yè)的政府管理體制和經(jīng)營模式將面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。我國城市建設(shè)行業(yè)在國民經(jīng)濟行業(yè)分類中被列入“社會公共服務(wù)業(yè)”，具有較強的社會公益性，有些行業(yè)有時還承擔(dān)政府的指令性任務(wù)和義務(wù)。由于長期受計劃經(jīng)濟體制的影響，市場體系不完備，城市建設(shè)行業(yè)并未按照國際慣例建立起有序競爭的市場經(jīng)濟管理體制。國內(nèi)外市場長期隔離，我們不了解國際競爭規(guī)則，與發(fā)達國家的同行業(yè)相比，缺乏在同一環(huán)境下競爭的經(jīng)驗。在觀念和體制上都存在許多不適應(yīng)的地方，政府機關(guān)和企業(yè)管理人員的工作方式也有相當(dāng)大的差距。
　　2、加入WTO，我國現(xiàn)行的城市建設(shè)有關(guān)法規(guī)和政策還不完全符合WTO規(guī)則的規(guī)定，城市建設(shè)各個行業(yè)將在一定程度上受到WTO規(guī)則的制約。城市建設(shè)行業(yè)的立法滯后，現(xiàn)行的幾個城建行業(yè)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章對利用外資和市場準入尚無明確的規(guī)定。在市場準入條件不規(guī)范情況下，市場的開放必將影響城市建設(shè)行業(yè)的正常有序發(fā)展，一些行業(yè)的經(jīng)濟效益也有可能受到嚴重沖擊。
　　3、加入WTO，城市建設(shè)行業(yè)的企業(yè)將面臨著更加激烈的競爭，特別是那些成本高、技術(shù)水平低、管理落后的企業(yè)很可能被淘汰。我國的城建企業(yè)與國內(nèi)其他企業(yè)相比，改革相對滯后，綜合競爭能力普遍低于國外同行業(yè)的水平，主要表現(xiàn)為內(nèi)在機制不順，競爭動力不足；管理水平低下，管理模式落后；技術(shù)應(yīng)用層次不高，技術(shù)含量較低；國有企業(yè)包袱沉重、經(jīng)營困難；企業(yè)規(guī)模小，缺乏市場競爭實力。同時，企業(yè)習(xí)慣于尋找政府保護，競爭意識淡漠；企業(yè)管理依賴行政運作，與國際競爭規(guī)則存在差異，缺少對外談判的經(jīng)驗，對國際上行業(yè)的最新發(fā)展?fàn)顩r不了解或知之甚少。這些問題如不及時解決，入世后難以與國外同行業(yè)的企業(yè)進行抗衡，我國城市建設(shè)行業(yè)的企業(yè)競爭能力可能在一定時期內(nèi)將處于明顯的劣勢。
　　4、加入WTO，對我們城市建設(shè)行業(yè)中技術(shù)含量高、附加價值大、資金較密集、市場潛力大的行業(yè)沖擊會更大一些。因為從比較優(yōu)勢上考慮，外商急于進入的經(jīng)營領(lǐng)域，恰恰是以上行業(yè)。如制水廠、污水處理和垃圾處理行業(yè)，外商在其經(jīng)濟收費政策合理的情況下進入這些行業(yè)，帶來的不僅僅是先進的技術(shù)和管理水平，還有國外的設(shè)備。這必將影響我國制水、污水處理和垃圾處理設(shè)備制造業(yè)的發(fā)展，增加運營業(yè)的成本，最終損害消費者的利益。制定這方面的非關(guān)稅措施是當(dāng)務(wù)之急。

　　三、加入WTO，我國城市建設(shè)行業(yè)應(yīng)當(dāng)采取的對策和措施。

　　由于城市建設(shè)行業(yè)運營過程中具有設(shè)施外部性大，巨額成本沉淀，投資回收期長，以及經(jīng)營上具有明顯的公益特點，需要冒一定的政治和政策風(fēng)險等因素，短期內(nèi)外資對我國城市建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施運營服務(wù)業(yè)不會造成太大的直接影響。況且，在WTO有關(guān)協(xié)議中，沒有條文對成員國（地區(qū)）開放城市建設(shè)各行業(yè)作出具體的規(guī)定，這與電信、金融等部門存在較大差異，這也說明了國外對這塊市場的需求并不是很急迫的。另外，根據(jù)WTO的有關(guān)反傾銷反壟斷的規(guī)則和程序，城市基礎(chǔ)設(shè)施是有別于農(nóng)產(chǎn)品、電子產(chǎn)品等競爭性行業(yè)的，判斷一項城市基礎(chǔ)設(shè)施的運營是否屬于傾銷和壟斷性質(zhì)，是需要指證者自己收集證據(jù)進行舉證的，這必然增加了舉證者的困難。這與中日農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易摩擦中日本指責(zé)中國大蔥傾銷，日方指證，我方必須展開調(diào)查提供證據(jù)為自己進行辯護和舉證，在程序和控辯雙方的地位上是有著本質(zhì)的區(qū)別的。
　　但是，從市場經(jīng)濟發(fā)展的角度考慮，各行各業(yè)都要按照國際規(guī)則運行是我國進行經(jīng)濟體制和政治體制改革的必然趨勢。因此，無論是為了適應(yīng)我國加入WTO的客觀需要，還是從我們城市建設(shè)行業(yè)自身發(fā)展的主動要求考慮，我們都應(yīng)當(dāng)早做預(yù)案，以積極的姿態(tài)，研究城市建設(shè)有關(guān)改革和開放的問題，改善投資環(huán)境，吸引更多的投資，?quot;開放"帶動"改革"，使競爭變壓力和動力，以推動我國城市建設(shè)行業(yè)的全面發(fā)展和市場化步伐。
　　加入WTO，是我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進程中的一件`大事，對我國新世紀經(jīng)濟的影響相當(dāng)于又是一場改革。它將對我國現(xiàn)行城市建設(shè)行業(yè)管理體制和運行機制、對企業(yè)機制和經(jīng)營管理都將帶來強烈地沖擊和全面地影響。對我國城市建設(shè)行業(yè)來說，既有機遇，也是挑戰(zhàn)，全國各級城建主管部門和廣大職工要對加入WTO的戰(zhàn)略意義有足夠認識，對可能帶來的壓力和挑戰(zhàn)要有足夠的思想和心理準備，要把加入WTO與推進市政公用事業(yè)改革緊密地結(jié)合起來。
　　為了促進我國城建行業(yè)的全面發(fā)展，迎接加入WTO后的機遇和挑戰(zhàn)，我們要從政府和企業(yè)兩個層面、從積極利用外資和合理設(shè)置障礙兩個角度進行必要而又充分的準備。具體建議措施如下：
　?。ㄒ唬┘訌姺ㄖ平ㄔO(shè)，努力減少行政干預(yù)，做到依法行政。
　　加強法制建設(shè)，首先要做好立法工作，盡快建立和完善有關(guān)城市市政公用行業(yè)建設(shè)和管理方面的法律、法規(guī)體系。目前，要在貫徹落實《城市規(guī)劃法》、《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《城市綠化條例》、《城市供水條例》、《城市道路管理條例》的基礎(chǔ)上，抓緊修改和制訂《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、《城市公共交通管理條例》、《城市排水和污水處理管理條例》、《城市燃氣管理條例》、《城市供熱管理條例》、《城市園林管理條例》等行政法規(guī)。各地也要根據(jù)具體情況制訂符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r的地方法規(guī)和實施細則。
　　在做好立法工作的同時，政府更主要是要依法行政，嚴格執(zhí)法，通過公正嚴明的執(zhí)法工作，規(guī)范市政公用行業(yè)的管理和經(jīng)營行為。要做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，全面提高執(zhí)法水平，努力創(chuàng)造一個規(guī)范、有序的市場經(jīng)營環(huán)境和氛圍。要善于運用法律手段維護我國市政公用行業(yè)在對外開放過程中的主動權(quán)，提高自我保護、自我發(fā)展的能力。
　?。ǘ┺D(zhuǎn)變觀念，加快市場化進程。
　　結(jié)合政府機構(gòu)改革，政府的職能要進行重新定位和歸位，不能再成為一個參與市場競爭的主體，以確保市場競爭的效率和公平；政府要加強服務(wù)功能，有義務(wù)為社會提供基本的公共產(chǎn)品和信息服務(wù)，創(chuàng)造和維護公開公平的社會經(jīng)濟環(huán)境。
　　各地政府要打破地區(qū)封鎖，取消部門保護，拆除市場壁壘，建立健全國內(nèi)統(tǒng)一的大市場，按照公平、效益的原則，實行市場競爭，發(fā)揮市場對社會資源的優(yōu)化配置作用。
　　要根據(jù)市政公用行業(yè)的特點和性質(zhì)進行改革，走市場化的道路，使各種所有制的企業(yè)有一個公平競爭的起點和環(huán)境。
　　當(dāng)前一項緊迫工作是，在實現(xiàn)對外開放之前，首先要實行對內(nèi)開放，要打破地域和所有制的限制，對內(nèi)盡快實現(xiàn)全方位、深層次的開放。要重點培育有實力和有進取心的國內(nèi)競爭者，特別是利用好現(xiàn)有股份制上市公司的擴張能力，以及鼓勵有遠大志向和發(fā)展目標(biāo)的私營企業(yè)、混合所有制企業(yè)積極參與到城市建設(shè)行業(yè)的建設(shè)和運營工作中來。
　?。ㄈ﹨⒄諊H慣例，實施政府管制，積極推進管理手段和管制措施契約化，逐步推行委托代理制。
　　借鑒發(fā)達國家的成熟做法，對城建行業(yè)中一些具有自然壟斷特性的企業(yè)實施政府管制措施。在加強法制建設(shè)、改善行政管理的同時，要積極學(xué)習(xí)和運用經(jīng)濟手段加強對市政公用行業(yè)的管理。要按照經(jīng)濟學(xué)代理制的原理，在平等的基礎(chǔ)上，在市政公用行業(yè)推行各類特許經(jīng)營制度和委托代理制度，對各類經(jīng)營者實行契約管理；要通過明晰的合同，確定市政公用行業(yè)經(jīng)營者的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)以及必須達到的社會目標(biāo)；要按照國際慣例，在不違反商業(yè)原則和道德的情況下，客觀考核和評價企業(yè)的成本和收益；在競爭的環(huán)境下，鼓勵企業(yè)通過提高管理水平和采用合理技術(shù)為市民提供高質(zhì)量的服務(wù)。
　　政府可以通過向企業(yè)提供經(jīng)濟利益補償、給予適當(dāng)權(quán)利、控制關(guān)鍵商品和服務(wù)的價格審核權(quán)、取消經(jīng)營資格以及保留必要的懲處手段等，加強政府在維護社會公正和公平方面的宏觀調(diào)控能力，避免市場"失靈"，控制經(jīng)營者不良逐利趨勢。
　?。ㄋ模┐龠M政府決策科學(xué)化。
　　政府對市政公用行業(yè)的管理要擺脫計劃經(jīng)濟時代隨意行政干預(yù)的做法，要學(xué)會利用科學(xué)技術(shù)和先進管理措施，改善信息不對稱結(jié)構(gòu)中的弱勢地位，逐步做到咨詢民主化、決策科學(xué)化、管理現(xiàn)代化、信息公示化。要在科學(xué)研究和借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，采取約束和激勵措施，鼓勵經(jīng)營者利用合理技術(shù)和改善管理以提高生產(chǎn)力，提升服務(wù)檔次。
　　（五）要盡快建立公開的市場準入制度。
　　要盡快建立公開的市場準入制度和經(jīng)營許可制度，規(guī)范市場進入行為，既保持適度的競爭，又要維護各類和各段時期競爭者的平等權(quán)益，防止"撇奶油"現(xiàn)象。要按照《憲法修正案》的要求，賦予個體經(jīng)濟和私營經(jīng)濟平等的市場競爭地位。參照《外商投資指導(dǎo)目錄》中有關(guān)限制條款，除供排水、供熱、燃氣的管網(wǎng)和地鐵等大型項目必須由國家控股外，其余城市市政公用行業(yè)項目都允許或者鼓勵社會資本和私營企業(yè)投資，投資方式和投資形式不限，使各種經(jīng)濟成分和經(jīng)濟組織在"公開、公平、公正"的基礎(chǔ)上平等的參與市場競爭。如城市的制水廠、制氣廠、公共客運公司、城市橋梁等應(yīng)當(dāng)允許個體和私營經(jīng)濟經(jīng)營，國際上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域通行的BOT、TOT等形式，也應(yīng)當(dāng)允許社會資金參與。
　?。┮朴営形Φ漠a(chǎn)品和服務(wù)價格機制，公開價格調(diào)整程序，維護投資者的收益和用戶的長遠利益。
　　有收益才會有投資，政府為達到吸引投資的目的和能夠為市民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，必須要對市政公用行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)制訂有吸引力的價格，公開價格調(diào)整程序，實行價格聽證會制度，在既保證投資者通過提高生產(chǎn)效率和降低成本獲得合理收益的同時，也要使用戶在一段時期內(nèi)享受到競爭和科技進步帶來的實惠，最終維護用戶的長遠利益。
　　（七）政府要分類指導(dǎo)市政公用行業(yè)的改革。
　　城市市政公用行業(yè)的發(fā)展必須引入競爭機制，按照市場經(jīng)濟的原則，分類指導(dǎo)各項改革。目前可以從三個層次上建立競爭機制：
　?。ǎ保┏浞指偁?。對于一些可以實行市場化的、可以自由競爭的行業(yè)，要推行市場化，向民間開放。如出租汽車行業(yè)、瓶裝液化氣分銷、市政設(shè)施的維護、園林綠地的管養(yǎng)等。
　?。ǎ玻┯邢薷偁帯τ谀切┈F(xiàn)階段實行市場化有困難的行業(yè)，可以實行政府管制下的有限競爭，當(dāng)然政府為了保持一定的宏觀調(diào)控能力，可以進行法律、行政和經(jīng)濟上的規(guī)范。如供水、管道燃氣企業(yè)、集中供熱企業(yè)、公共交通企業(yè)等。
　?。ǎ常┻m度競爭。對于一些承擔(dān)政府職能和社會公益性的行業(yè)，由于市場化程度低，無法市場化的，政府應(yīng)當(dāng)義不容辭地承擔(dān)起組織者和經(jīng)濟負擔(dān)者的責(zé)任，但是也必須實行市場化商業(yè)操作，如公共綠地休憩場所、風(fēng)景園林的資源保護，未能建立收費制度的污水和垃圾處理設(shè)施的運營。
　?。ò耍┡嘤吞岣叱鞘薪ㄔO(shè)企業(yè)的綜合素質(zhì)和競爭能力。
　　加入WTO后，競爭的主體是提供城市建設(shè)的產(chǎn)品和服務(wù)的各類企業(yè)，因此，盡快提高我國市政公用企業(yè)的綜合素質(zhì)和競爭能力是應(yīng)對挑戰(zhàn)的關(guān)鍵之處。
　?。?、加大企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，形成合理經(jīng)濟規(guī)模，走規(guī)?；⒓瘓F化發(fā)展的路子
　　要利用三到五年的合理過渡期，利用資本市場的融資能力，爭取在全國范圍內(nèi)培養(yǎng)幾個綜合實力強、有能力抗御外來競爭壓力的大型企業(yè)。當(dāng)前要重點以現(xiàn)有的國有大中型企業(yè)和上市公司為基礎(chǔ)，通過聯(lián)合、兼并、重組、股份制改造等途徑，打破現(xiàn)行的區(qū)域和所有制限制，在較大范圍內(nèi)進行資產(chǎn)重組和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，增強大企業(yè)的綜合實力和競爭力。
　　對于一些中小型市政公用企業(yè)，要通過主輔分離，走"專、精、特"的道路，形成自己的競爭優(yōu)勢，注重利用當(dāng)?shù)爻煞值谋容^優(yōu)勢同大型企業(yè)建立密切的協(xié)作關(guān)系，提高生產(chǎn)和服務(wù)的社會化水平。要大膽進行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改造和所有制改革的試點，鼓勵私營企業(yè)和社會化投資，利用制度優(yōu)勢，增強企業(yè)的活力，促進社會發(fā)展。
　?。病⒓涌旖F(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)步伐，切實轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，深化企業(yè)各項制度改革
　　市政公用行業(yè)的大型企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求進行公司制改革，做到產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)。要建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，形成科學(xué)、合理的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制和組織制度，構(gòu)建一套有效的激勵和約束機制。要盡可能實現(xiàn)投資主體多元化，市政公用行業(yè)一些可競爭領(lǐng)域的企業(yè)要逐步改制為有限責(zé)任公司或股份有限公司，大型企業(yè)集團要按照母子公司體制改革，控股和管理中小城市的市政公用企業(yè)。要面向市場，切實轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，真正做到經(jīng)營者能上能下、人員能進能出、收入能增能減，最大限度地激勵和調(diào)動企業(yè)職工的積極性和創(chuàng)造性。
　?。场⒓涌炜萍歼M步，改善管理水平，提高服務(wù)質(zhì)量
　　企業(yè)必須加快技術(shù)進步步伐，積極應(yīng)用新技術(shù)和高科技，提高企業(yè)的生產(chǎn)效益和服務(wù)質(zhì)量。大型企業(yè)要盡快建立起技術(shù)研發(fā)中心，增加技術(shù)開發(fā)投入，吸引和培養(yǎng)技術(shù)人才，研發(fā)核心技術(shù)，增加技術(shù)儲備。
　　要加強和改善企業(yè)管理，提高科學(xué)管理水平，把企業(yè)機制改革的活力和技術(shù)進步的效力充分發(fā)揮出來，提高企業(yè)的競爭力。要合理安排企業(yè)的組織流程，探索有效的管理方式，制定科學(xué)的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略；要重點抓好企業(yè)的成本管理、財務(wù)管理、質(zhì)量管理和目標(biāo)管理，建立健全明確的責(zé)任制，不斷學(xué)習(xí)和借鑒國內(nèi)外先進企業(yè)的管理經(jīng)驗，提高市政公用企業(yè)的管理水平。
　?。ň牛┮勒諊H慣例保護市場和行業(yè)，維護企業(yè)和國家利益。
　　雖然對外開放、利用外資是我國的基本政策，但是在實施過程中，并不意味著我們不能對民族利益予以必要的保護，作為一個發(fā)展中國家在承擔(dān)義務(wù)的同時，我們要根據(jù)WTO賦予發(fā)展中國家的優(yōu)惠條款，有步驟地開放服務(wù)貿(mào)易市場，區(qū)別不同情況，有選擇地、以積極穩(wěn)妥的方式在一定的保護期內(nèi)逐步擴大市政公用行業(yè)的開放領(lǐng)域和開放程度，以便最大限度的保護民族利益。為此，適當(dāng)筑籬笆建立起一些非關(guān)稅壁壘以阻止外商和外資的迅速進入，是十分必要的。
　　根據(jù)WTO有關(guān)服務(wù)貿(mào)易的條款規(guī)定，在我國政府未承諾開放的領(lǐng)域中，當(dāng)然可以不受有關(guān)義務(wù)的約束。從陸續(xù)公布的我國與美國和歐盟的談判情況看，外商在城市市政公用行業(yè)并沒有提出什么特別的開放要求。但作為預(yù)案，我們對城市市政公用行業(yè)的各個領(lǐng)域還是有必要逐個進行分析并提出對策建議：
　?。ǎ保┏鞘泄┧?、管道燃氣和集中供熱行業(yè)
　　城市供水、管道燃氣和集中供熱行業(yè)按照工藝流程可以分為：制水(氣、熱)廠與輸送、分銷兩個階段。
　　目前，前端的制水(氣、熱)廠已經(jīng)允許外商經(jīng)營，今后我們要嚴格按照國際慣例要求外商進行特許經(jīng)營和直接經(jīng)營，給予國民待遇。
　　現(xiàn)在城市供水、管道燃氣和集中供熱行業(yè)的輸送和分銷管網(wǎng)系統(tǒng)是禁止外商建設(shè)和經(jīng)營的。我們認為暫不對外開放是出于以下理由：
　　１）輸送和分銷管網(wǎng)大多屬于地下隱蔽設(shè)施，涉及到國家安全。
　?。玻┹斔秃头咒N管網(wǎng)具有自然壟斷的特性，對城市政府來說，涉及到公眾的安全、衛(wèi)生健康。
　　３）政府為達到公益目標(biāo)，向一些中低收入者提供諸如清潔水、清潔燃料和保暖等基本的社會福利，可以向生產(chǎn)者進行政府集中采購，然后通過管網(wǎng)以福利價供應(yīng)。
　?。矗膰H慣例看，輸送和分銷管網(wǎng)大多數(shù)由政府直接經(jīng)營或者委托經(jīng)營的。
　　鑒于以上理由以及受價格政策和利潤管制的限制，我們認為絕大多數(shù)外商企業(yè)不會投資此項業(yè)務(wù)。
　　但是，未來外商急于進入的經(jīng)營領(lǐng)域最可能是在爭取向大客戶或大用戶進行直接供應(yīng)方面，如外商提出"插入"經(jīng)營的申請，要求我們在管網(wǎng)中提供必要接口或渠道時，我們可以根據(jù)商業(yè)原則制定必要?quot;插入"價格，收取較高的"過路費",以增加外商的經(jīng)營成本，抵消其競爭優(yōu)勢。
　　（２）城市公共交通行業(yè)
　　國際上并沒有象我國這樣將交通運輸業(yè)明確劃分為市內(nèi)公共交通和公路長途運輸兩大類，從我們目前掌握的情況看，外商對進入交通運輸業(yè)的呼聲較高，因此，從長遠看公共交通行業(yè)對外開放是必然的趨勢。
　　公共汽車和電車行業(yè)要盡快對內(nèi)開放，制訂市場準入條件，實行線路專營權(quán)管理制度，明確企業(yè)的責(zé)、權(quán)、利和社會服務(wù)目標(biāo)，公開價格制訂和調(diào)整程序，在競爭的基礎(chǔ)上，通過契約給予國內(nèi)企業(yè)在一定時期、特定區(qū)域內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)，以保護國內(nèi)企業(yè)的利益。在特大和大城市中，只允許外商以合資或合作方式經(jīng)營，且中方股份要占到51%以上。
　　為促進地鐵、輕軌的建設(shè)，除規(guī)劃、設(shè)計外，我們應(yīng)當(dāng)鼓勵外商投資和經(jīng)營，對外開放，實施國民待遇，但是在實際操作過程中，我們要按照國際慣例由中方控股或?qū)嵤┱?quot;金股"制，通過股權(quán)優(yōu)勢取得主導(dǎo)地位。在地鐵、輕軌設(shè)備國產(chǎn)化方面，我們應(yīng)制定相應(yīng)的非關(guān)稅措施，以保護民族機械工業(yè)。
　　出租汽車服務(wù)行業(yè)要在規(guī)范管理、健全市場準入制度的基礎(chǔ)上，逐步推行經(jīng)營權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的辦法，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)交給經(jīng)營者，今后在出租汽車的增量上要嚴格實行限額和競價發(fā)放，提高外商的進入成本。
　?。?）市政基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)
　　城市道路、橋梁、隧道的建設(shè)、經(jīng)營和管理方面，如實行市場化時，要按照商業(yè)原則運作，行業(yè)內(nèi)應(yīng)盡快做到政企分開和管理和養(yǎng)護分開，首先盡快對內(nèi)開放，鼓勵國內(nèi)企業(yè)優(yōu)先獲得，并賦予一定時期的經(jīng)營或管理的權(quán)利，采取措施嚴格限制外商進入養(yǎng)護行業(yè)。另外，城市道路、橋梁、隧道施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)參照建筑企業(yè)對外商的市場準入原則來辦理。
　　污水集中處理廠的建設(shè)、經(jīng)營和管理也要對內(nèi)開放，在實際操作中，優(yōu)先由國內(nèi)企業(yè)承擔(dān)。同時我們可以用特許經(jīng)營方式歡迎外商進入這一行業(yè)。但在污水處理設(shè)備國產(chǎn)化方面要制定相應(yīng)的非關(guān)稅措施。
　　城市排水管網(wǎng)禁止外商建設(shè)、經(jīng)營，理由與供水行業(yè)相同。
　?。?）環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)：
　　在城市生活垃圾的收集、清運等方面要盡快實行市場化，實行政企分開、事企分開、管干分離。利用過渡期，優(yōu)先對國內(nèi)企業(yè)和個人開放，并給予一定時期的特許經(jīng)營權(quán)。這樣，在利潤小、規(guī)模效益差的情況下，外商進入生活垃圾的收集、清運行業(yè)的可能性不大。
　　城市垃圾處理廠的建設(shè)、經(jīng)營和管理也要對內(nèi)開放，在實際操作中，優(yōu)先由國內(nèi)企業(yè)承擔(dān)。同時我們可以特許經(jīng)營方式歡迎外商進入這一行業(yè)。但在垃圾處理設(shè)備國產(chǎn)化方面要制定相應(yīng)的非關(guān)稅措施。
　?。?）風(fēng)景和園林綠化行業(yè)
　　由于東西方藝術(shù)觀念的不同，在屬于藝術(shù)范疇的風(fēng)景名勝區(qū)的選題立意上和造園建林的藝術(shù)觀念上，東西方存在著兩大流派，因此，我們認為我國的風(fēng)景園林行業(yè)是最有希望打入國際市場的。但是外商的進入也是極有可能的，主要是通過輸入園林機械設(shè)備、游樂設(shè)施而進入。因此，我們的應(yīng)對措施主要是通過強制執(zhí)行國家安全標(biāo)準、環(huán)境噪聲標(biāo)準等技術(shù)性措施來實施。
　　此外，進口國外的園林植物也會對我國的生態(tài)環(huán)境造成影響，我們可以根據(jù)國際慣例，通過強制性檢驗和檢疫設(shè)置"綠色"壁壘。
　　在風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)管理工作方面，我們要按照國際慣例，利用國際社會環(huán)境意識的提高的外部壓力，提高和強化我國風(fēng)景名勝區(qū)的資源和環(huán)境保護以及永續(xù)利用工作。對于在風(fēng)景名勝區(qū)特定的區(qū)域內(nèi)從事賓館和餐飲服務(wù)的各類企業(yè)，我們要按照風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃和國家的有關(guān)政策，予以適當(dāng)限制。
　　關(guān)于在風(fēng)景園林行業(yè)從業(yè)許可問題，我們要根據(jù)國際慣例盡快制訂出臺中國的注冊風(fēng)景園林師的職業(yè)資格和相關(guān)從業(yè)標(biāo)準，根據(jù)對等原則，授予國外人士中國注冊風(fēng)景園林師稱號和資格。理論上，中國注冊風(fēng)景園林師稱號在國際園藝界是應(yīng)當(dāng)具有較高信譽度的。

　　本報告重點從服務(wù)和運營業(yè)角度分析了加入世界貿(mào)易組織對我國市政公用行業(yè)的影響，市政公用行業(yè)的建造業(yè)和設(shè)備、裝備制造業(yè)已有許多主管部門進行了大量詳細地研究和論證，因此，在本報告中未作為重點進行介紹。關(guān)于污水、垃圾處理和地鐵設(shè)備國產(chǎn)化問題，除了與國內(nèi)制造業(yè)、裝備業(yè)的發(fā)展水平有關(guān)外，還與業(yè)主的組織形式和利用外資形式以及其他特殊原因有關(guān)，在此不作贅述。

二○○一年十一月十五日